Tänä vuonna on tullut kuluneeksi kymmenen vuotta siitä, kun hallintolaki tuli voimaan. Yksi sen merkittävistä uudistuksista oli se, että hyvän kielenkäytön vaatimus (9. §) tuli lakisääteiseksi. Hallintolaki siis edellyttää viranomaisilta asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä. Kieltä ja kommunikaatiota ei kuitenkaan koske vain tuo 9. pykälä.

Käytännössä myös esimerkiksi palveluperiaatteen (7. §) ja neuvontavelvollisuuden (8. §) toteutumisessa on kyse kielenkäytöstä eli siitä, miten tiedonsaanti ja mahdollisuus kommunikointiin viranomaisen kanssa on järjestetty. Samoin suuri osa hallintoasian vireilletulosta ja käsittelystä sekä asian ratkaisemisesta ja asianosaisen kuulemisesta on kielenkäytön ja kommunikoinnin kysymyksiä. Esimerkiksi päätöksen perustelut ovat nimenomaan kieltä ja perusteleminen kielenkäyttöä.

Kuten hallintolaistakin voi epäsuorasti lukea, on hallinnon ja julkisen palvelujen toiminta lähes läpeensä kielenkäyttöä, vuorovaikutusta, kirjoittamista ja dokumentointia. Hallintolain vaatimuksista huolimatta virkakielen ongelmat ovat kuitenkin surullisen kuuluisia: kielipykälä ei ole 10 vuodessakaan vaikuttanut toivotulla tavalla.

Katseet kielestä kielenkäyttöön ja teksteihin

Vaikka moni asia viranomaisten kielenkäytössä on vuosikymmenten varrella parantunut, jotkin ongelmat ovat ennallaan ja uusiakin on syntynyt. Mikä mahtaa perimmältään olla syy muutoksen vaikeuteen?  Yksi keskeinen syy on se, että ilmiö, siis viranomaisten kielenkäyttö, on laaja, mutta käsitys kielestä usein tavattoman suppea. Moni käsittää kielen muusta virkatoiminnasta irralliseksi kuriositeetiksi, jolle annetaan puheissa hiukan aikaa ja kehittämissuunnitelmissa joskus harvoin pikkuisen tilaa. Tosipaikan tullen siihen liittyvät asiat kuitenkin sysätään syrjään ja kehittämistoimet suunnataan muualle. Rahaa kielenkäytön parantamiseen ei saisi kulua juuri yhtään.

Virkakielen parantamiseksi olisikin voimakkaasti lisättävä esimerkiksi ministeriöiden ja virastojen johdon ymmärtämystä siitä, mikä kaikki toiminnassa on kieli- ja tekstityötä. Tämän lisäksi pitäisi lisätä tietoa siitä, mikä kaikki vaikuttaa kielenkäyttöön ja tekstien laatuun: miten tekstit virastojen ja laitosten arjessa syntyvät. Ehkä kannattaisi yleisemmin suunnata katseet ja puheet pois abstraktiosta, jota kutsutaan kieleksi, ja tarkastella pikemminkin konkreettisia kielenkäytön tilanteita, kuten eri tekstejä tai vaikkapa puhelinpalveluja.

Tarveharkinta on tekstityötä

Kaikkien hallintoa ja virastojen työtä kehittävien olisi osattava tunnistaa, milloin puhutaan toimista, jotka tarkoittavat tekstien tekemistä. On helppoa nähdä, että erilaiset päätökset, kirjeet, selvitykset, sopimukset, lausunnot, suunnitelmat, ohjelmat, visiot, strategiat, ehdot, ohjeet, tiivistelmät, yhteenvedot, katsaukset, kertomukset, raportit, esitykset, listat, muistiot ja pöytäkirjat ovat tekstejä, siis ennen kaikkea kielellisiä merkityskokonaisuuksia.

Vähemmän selvää voi olla se, että esimerkiksi tiekartta viittaa nykyään usein tekstiin (= suunnitelma) tai että palveluseteli on ehkä käytännössä päätös. Samoin voi olla hankala mieltää, että esimerkiksi asiakasprofiili, arvot tai laatukriteerit ovat tekstejä. Tällaiset substantiivit eivät ole tekstien niminä vanhoja, vakiintuneita ja yleisesti tunnettuja.

Kaikkein vaikeinta on kenties mieltää, että erilaiset teonnimet, kuten tietopyyntö, alkuarviointi, tarveharkinta, perusteleminen, kuvaus tai seuranta, viittaavat teksteihin tai kielenkäyttöön. Monet tällaiset toiminnot sisältävät kokonaisen tekstien verkoston: esimerkiksi tarveharkintaan kuuluu todennäköisesti hakemusten, asiantuntijalausuntojen, selvitysten, päätösten ja ehkä valitustenkin ketju.

Tekstien ja tekstityön tunnistaminen on tarpeen esimerkiksi silloin, kun arvioidaan säädösehdotusten vaikutusta. Säädöksestä koituvan työn kuormitusta ja kustannuksia arvioitaessa on tiedettävä, että harkinta ei ole vain virkailijan päänsisäinen prosessi eikä seuranta käytävällä kuljeskelua, vaan työtä, joka julkishallinnossa tehdään aina asiakirjojen avulla. Kun laissa säädetään vaikka jonkin suunnitelman tekemisestä, pyörähtää virastossa tekstitehdas käyntiin. Yhdet suunnittelevat tekstin sisältöä, toiset muotoa, kolmannet teknistä toteutusta, neljännet kommentoivat, viidennet sitten käyttävät lomaketta ja kuudennet lopulta lukevat. Yleensä tekstitehtaassa on kaikenlaisia muita paitsi kielen asiantuntijoita.

Teksti ei synny tyhjiössä...

Tekstien tunnistamisen rinnalla olisikin oltava tietoa siitä, miten tekstit käytännössä syntyvät. Millaisten perinteiden ja käytäntöjen vallitessa tekstejä tehdään ja kieltä käytetään? Vain pieni osa viranomaisten teksteistä syntyy yksinäisen luovan työn tuloksena, eivätkä tekstit koskaan synny tyhjiössä. Suurin osa viranomaisteksteistä tehdään tavalla tai toisella yhteistyössä ja tietyssä (marssi)järjestyksessä. Myös suullinen viestintä, kuten puhelinpalvelu, saatetaan ohjeistaa kulkemaan tiettyjen kaavojen mukaiseksi: ”Hyvää päivää. Miten voin auttaa?”

Tekstien tekemiselle ja muodolle on vakiintuneet käytäntönsä ja vakiintunut ammatillinen jargoninsa: esimerkiksi lääkärien tai juristien ammattikieli ei helposti avaudu ulkopuoliselle. Juuri kielen kautta tulokkaat lunastavat asiantuntijayhteisönsä jäsenyyden, ja tekstit ovat keskeinen työhön perehdyttämisen väline. Vaihtuvan työvoiman aloilla tekstit ovatkin tärkeä työn pysyvyyden ja jatkuvuuden muoto: henkilökunta voi vaihtua, mutta tekstit saattavat säilyä muuttumattomina jopa vuosikymmenten ajan.

Yhä useammat viranomaistekstit tehdään nykyään tietojärjestelmiä hyödyntäen. Esimerkiksi Kela selviää tehtäviinsä kuuluvien miljoonien tekstien tuottamisesta vain tekemällä ne osittain automaattisesti. Tietojärjestelmien ominaisuudet ja rajoitukset selittävät pitkälti myös monien asiakirjojen ja dokumenttien ominaisuudet − tai omituisuudet.

...eikä kommunikaatio parane pelkin pykälin

Virkakielen parantamiseksi olisi ymmärrettävä, että kielenkäytön kysymyksiä eivät ole vain sanat ja välimerkit ruudun tai tekstin pinnalla. Sen sijaan kielenkäytön kysymyksiä ja kielentutkimuksen kohteita ovat myös kommunikaation kanava, tekstin tuottamisen ja lukemisen käytännöt sekä keskustelukumppanusten roolit. Esimerkiksi osallisuus ja kuuleminen ovat prosesseja, jotka toteutuvat tai jäävät toteutumatta juuri kielenkäytön ja kommunikaation pohjalta.

Kielenkäyttöön taas vaikuttavat yhtä lailla sekä kirjoitetut että kirjoittamattomat lait. Siksi siihen ei vaikuteta pelkästään esimerkiksi pykäliä säätämällä. Kun kieltä ja tekstejä pyritään parantamaan, ei voi toisaalta keskittyä pelkästään kirjoittajien yksilöllisiin taitoihin, vaan katseet on suunnattava laajasti työkäytäntöihin ja teknisiin järjestelmiin. Kieli, siis erilaiset tekstit ja puhetilanteet, kytkeytyy elimellisesti ”muuhun työhön”, ja tämä ”muu työ” on elimellisesti myös kieli- ja tekstityötä. Tästä seuraa se, että jos yksi muuttuu, muuttuu myös toinen ja jos haluaa muuttaa yhtä, on muutettava myös toista.

Jos kehittämistoimia suunnattaisiin kieleen ajantasaisen, laajan kielikäsityksen pohjalta, parantuisi todennäköisesti myös moni muu seikka, josta hallintoa ja julkisia palveluja vuodesta ja vuosikymmenestä toiseen soimataan.