Säädöskieli – mahdotonta ymmärtää?

Siispä mahtavaa, että klikkasit jutun auki!

Lainsäädännössä – laeissa ja asetuksissa eli säädöksissä – käytettyä kieltä tavataan kutsua lakikieleksi tai säädöskieleksi. Toisinaan sanaa lakikieli käytetään myös laajemmassa merkityksessä kuvaamaan kaikkea oikeudellista kielenkäyttöä, oikeuskieltä. Tässä kirjoituksessa käytän kuitenkin termejä säädöskieli ja lakikieli synonyymisesti.

Hallintolaissa on esitetty viranomaisen hyvän kielenkäytön vaatimus: ”Viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.” Tämä koskee myös säädöskieltä. Samalla säädöskieleltä vaaditaan kuitenkin vielä enemmän: säädöskirjoittamista ohjeistavan Lainkirjoittajan oppaan mukaan säädöskielen tulee olla myös johdonmukaista, virheetöntä, täsmällistä ja yksitulkintaista sekä lisäksi tiivistä ja ytimekästä. Virkerakenteen tulee olla yksinkertaista ja sanaston yleisesti tunnettua kuten yleiskielessäkin. Täyttyvätkö nämä vaatimukset? Mitä niiden eteen on tehty – ja mitä pitäisi tehdä?

Säädöskielen tutkimus ja kehittäminen: historian havinaa

Säädöskielen heikoksi arvioitua laatua kritisoidaan usein. Työtä kielen kehittämiseksi on kuitenkin tehty vähintään vuosisadan ajan. Säädöskielen tutkimisessa ja kehittämisessä ovat olleet innokkaita niin kieli- kuin oikeustieteilijätkin. Muun muassa Kotimaisten kielten keskus eli Kotus on panostanut tähän aktiivisesti.

Jos haluaa saada laajemman katsauksen säädöskielen tutkimuksen ja kehittämisen historiaan, kannattaa tutustua tämän kirjoituksen lopussa mainittuun kirjallisuuteen. Hyvin tiiviisti todettakoon kuitenkin, että säädöskielen – ja laajemminkin oikeuskielen – kehittämisessä painopiste oli alkuun oikeakielisyysasioissa sekä sanaston kehittämisessä. Viime vuosikymmenet on keskitytty ennen kaikkea yhteen hallintolaissakin mainittuun ominaisuuteen: säädöskielen ymmärrettävyyteen.

Säädöskieli ei sentään ole täysin käsittämätöntä. Ylipitkät virkkeet ovat kuitenkin perinteisesti ”asettaneet haasteita” ymmärtämiselle (ongelmia tai vaikeuksiahan meillä ei toki koskaan ole, vain haasteita). Tämä viisilauseinen ja myös niin sanotun kiilalauseen sisältävä virke on vuodelta 1938: ”Joka toimipaikassa lähetettäväksi vastaanottaa tällaisen sähkösanoman, kirjoittakoon alkuperäiselle valtakirjalle, joka on samalla hänelle näytettävä, todistuksen sen näyttämisestä ja merkitköön sähkösanomaan, että siihen jäljennetty valtakirja sanottuine todistuksineen on yhtäpitävä pääkirjan kanssa.” Säännös sisältyy oikeudenkäymiskaareen ja on edelleen voimassa.

Säädöskielen ymmärrettävyyttä ja sen kehittymistä tutkittaessa on todettu, että vuosikymmenten saatossa säädöskielen virkkeet ovat kuin ovatkin lyhentyneet: virkkeissä on nykyisin vähemmän sekä sanoja että lauseita. Lauseiden sanamäärä on kuitenkin samalla kasvanut lauseenvastikkeiden ja määritteiden takia, mikä puolestaan on lisännyt ”ymmärtämishaasteita”. Vuodelta 2017 peräisin olevassa esimerkissä sanaa eroamisikä edeltää 19-sanainen määriteketju: ”Edellä 3 momentissa tarkoitettujen määräysten johdosta keskitetyistä taloushallintotehtävistä vastaavan viraston tai laitoksen virkasuhteeseen tehtävien mukana rajavartiolaitoksen palveluksesta siirtyvän virkamiehen eroamisikä.” Esimerkki löytyy valtion talousarviosta annetusta laista.

Säädöskielen on myös todettu olevan hyvin substantiivipitoista. Esimerkiksi tekemistä kuvataan säädöskielessä usein substantiiveilla, siis suoritetaan tekemistä sen sijaan että tehtäisiin. Tämäkin hankaloittaa tekstin ymmärtämistä. Lisäksi säädöskielessä käytetty termistö on tutkimusten mukaan koettu vieraaksi.

Myös tunnetusti koukeroisen EU-säädösten kielen vaikutusta kansallisten säädösten kieleen on tutkittu. EU-kielen ei sinänsä ole todettu vaikuttaneen suomalaisen lakikielen virkerakenteeseen eikä kovin paljoa muihinkaan kielellisiin piirteisiin, vaikka etenkin epäsuoraa englannin vaikutusta onkin havaittu.

Säädöskieli ja lainvalmistelu: verraton kaksikko

Säädöskielikysymykset ovat herättäneet kiinnostusta erityisesti lainvalmistelusta keskusteltaessa, mikä ei liene yllättävää, koska lainvalmistelussahan säädöskieltä tuotetaan. Tämä kiinnostus näkyy muun muassa siinä, että oikeusministeriössä on vuodesta 1936 lähtien ollut laintarkastustoiminto, jonka tehtäviin kuuluu tarkastaa säädösehdotusten kieliasu. Toki laintarkastuksessa tehdään paljon muutakin kuin tarkastetaan säädöksissä käytettyä kieltä.

Säädöskielen kehittämistä koskevista hankkeista mainittakoon erityisesti Kotuksen ja oikeusministeriön yhteistyönä vuosina 2007–2011 toteuttama säädöskielen ymmärrettävyyttä koskeva tutkimushanke Säädöstekstin muotoutuminen. Siinä Kotuksen kielentutkijat osallistuivat asunto-osakeyhtiölain kieliasun valmisteluun ja tutkivat, miten säädösteksti muotoutuu lainvalmisteluprosessin aikana. Näin saatiin tärkeää tietoa säädöstekstin tuottamisesta. Tämäkin hanke siis kytkeytyi nimenomaan lainvalmisteluun.

Paitsi lakikielen myös lainvalmistelun laatua on perinteisesti kritisoitu (kirjoittajan nyt ottamatta kantaa tähän laatuun). Aiemmin lainvalmistelun laatu nähtiin ennen kaikkea säädösten lakiteknisenä ja kielellisenä laatuna, jolloin lakikielen ja lainvalmistelun kritiikki kietoutuivat yhteen: lainvalmistelun väitetysti huono laatu johtuu tietenkin ennen kaikkea siitä osa-alueesta, jota pidetään lainvalmistelussa olennaisena, siis säädöksissä käytetystä kielestä.

Viime vuosina huomio on siirtynyt lainvalmistelussa kielestä yhä enemmän muihin kysymyksiin.

Viime vuosina huomio on kuitenkin siirtynyt lainvalmistelussa kielen sijasta yhä enemmän muihin kysymyksiin. Nykyisin lainvalmistelun kritiikki kohdistuu erityisesti heikkona pidettyihin vaikutusarviointeihin eli arvioihin siitä, miten valmisteltu laki vaikuttaisi yhteiskuntaan, ja on esitetty vaikutusarviointien laatuun panostamista ”pykälänikkaroinnin” sijaan. Toki viime vuosinakin on esitetty puheenvuoroja sen puolesta, että lainvalmisteluprosessissa kiinnitettäisiin riittävästi huomiota säädöskielikysymyksiin.

Eikä säädöskieltä ja sen kehittämistä olekaan tyyten unohdettu. Aihe mainitaan muun muassa tuoreessa ministeriöiden tulevaisuuskatsauksessa. Katsauksen mukaan panostetaan selkeään, täsmälliseen ja yksitulkintaiseen säädöskieleen, jotta oikeusvarmuus toteutuu. Kokemus lienee kuitenkin useimpia opettanut, että pelkkä kirjaus paperissa ei vielä riitä, joten on tehtävä työtä sen eteen, että myös siirrytään sanoista tekoihin.

Se on kuitenkin ehkä helpommin sanottu kuin tehty. Lakeja valmistellaan rajallisilla resursseilla ja jatkuvasti kiristyvässä tahdissa. Tällöin kieleen keskittymiselle ei juuri jää aikaa, ja sekin vähä aika, joka jää, on yleensä lainvalmisteluprosessin loppumetreillä. Esimerkiksi laintarkastus tehdään valmistelun loppuvaiheessa. Tällöin ei enää ole mahdollista puuttua yksityiskohtia suurempiin kieliseikkoihin – ja yksityiskohtiin puuttumiseenkin on niukasti aikaa.

Onko mikään hyvin ja mitä tarttis tehdä?

Säädöskielessä kehitys on siis niin sanotusti kehittynyt, mutta edelleen on (niin sanotusti) kehittämisen varaa. Mutta vaikka tehtävää riittääkin, uskaltaisin kuitenkin väittää, että säädöskieli (ja lainvalmistelu ylipäätään) on mainettaan parempaa. Usein huomion kohteeksi vain nousevat juuri ne seikat, joissa on kehittämisen varaa. Mutta jos vaikka mietimme kirjoitukseni alussa siteeraamaani hallintolain säännöstä viranomaiskielen laatuvaatimuksista, niin vaikuttaako siinä olevan kielellisesti(kään) mikään vinossa? Monille säädöskielen äkkiseltään oudoilta vaikuttaville piirteille saattaa myös löytyä luonnollinen selitys. Esimerkiksi pahamaineinen passiivin käyttö saattaa selittyä sillä, että säännös on osoitettu määrittelemättömälle joukolle tai että tekijästä on säädetty jo kertaalleen.

Säädöskielen kehittäminen on kuitenkin aina ajankohtainen asia, johon on syytä jatkuvasti kiinnittää aktiivisesti huomiota – ja kehittäminen vaatii taustakseen tutkimustietoa. Säädöskielen ymmärrettävyyden ja virketason tutkimuksessa onkin jo päästy puusta pitkään. Näistä lähtökohdista säädöskielen tutkimusta ja sitä myötä kehittämistä on hyvä jatkaa ja samalla laajentaa toisaalta säädöskielen muihinkin ominaisuuksiin ja toisaalta virketasoa laajempiin kokonaisuuksiin. Lisäksi lainvalmistelussa tarvitaan aito mahdollisuus paneutua säädösten kirjoittamiseen. Tämä kaikki edellyttää sitä, että säädöskielen merkitystä ei unohdeta.

​​​​​
​​​​​​​Kirjallisuutta

Attila, Eeva 2017: Tässä gradussa tutkitaan ei-modaalista indikatiivia säädöskielessä. Modaaliainesta vailla olevan indikatiivin tehtävät lakitekstissä. Helsingin yliopisto. http://urn.fi/URN:NBN:fi:hulib-201710125528(avautuu uuteen ikkunaan, siirryt toiseen palveluun)

Kankaanpää, Salli – Piehl, Aino – Räsänen, Matti 2012: Kuinka tutkia lakitekstin syntyä ja tekstilajin rajoja?

Tekstianalyysia, muutosehdotuksia ja osallistuvaa havainnointia. – Vesa Heikkinen, Eero Voutilainen, Petri Lauerma, Ulla Tiililä, Mikko Lounela (toim.), Genreanalyysi – tekstilajitutkimuksen käytäntöä. Helsinki: Kotimaisten kielten keskus. https://kaino.kotus.fi/www/verkkojulkaisut/julk29/(avautuu uuteen ikkunaan, siirryt toiseen palveluun)

Keinänen, Anssi – Pajuoja, Jussi 2022: Miten tehdään hyvä laki? Helsinki: Tietosanoma.

Lainkirjoittajan opas: Kansallisten säädösten valmistelua koskevat ohjeet. Finlex. Oikeusministeriö. http://lainkirjoittaja.finlex.fi/(avautuu uuteen ikkunaan, siirryt toiseen palveluun)

Mikhailov, Mikhail – Piehl, Aino 2018: Observing Eurolects. The case of Finnish. – Laura Mori (toim.), Observing Eurolects. Corpus Analysis of Linguistic Variation in EU Law. Amsterdam: John Benjamins.

Ministeriöiden tulevaisuuskatsaus 2022: Yhteiskunnan tila ja päätöksiä vaativat kysymykset. Valtioneuvosto. https://urn.fi/URN:ISBN:978-952-383-780-5(avautuu uuteen ikkunaan, siirryt toiseen palveluun)

Niemivuo, Matti 2020: Lainvalmistelu. Oikeudelliset perusteet ja käytäntö. Helsinki: Kauppakamari.

Piehl, Aino 2010: Suomalaisen oikeuskielen kehittäminen ja huolto. – Heikki E. S. Mattila, Aino Piehl, Sari Pajula (toim.), Oikeuskieli ja säädöstieto. Suomenkielinen lakikirja 250 vuotta. Helsinki: Suomalainen lakimiesyhdistys.